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广东粤港澳大湾区研究院研究员 钟鸣8月22日,作为广东全省首个市级与区级合作共建的“反向飞地”项目，“潮州-罗湖创享岛”在罗湖区举行揭牌仪式，并迎来首批入驻的8家企业，这是两地深入推进产业共建，携手打造“飞地经济”样板的一次创新尝试。

“飞地经济”的全国探索

“飞地经济”是两个相互独立的区域打破行政区划限制，在“优势互补，利益共享”的原则下，以“政府引导、企业参与、园区共建”形式推动的区域协作发展模式，也被形象地比喻为“下跳棋”。从全国范围来看，“飞地经济”呈现出显著的地域性和迭代性的特征：

在空间分布方面，由东部沿海地区向全国多地逐步推广。“飞地经济”的早期探索和规模化建设主要始于长三角和粤港澳大湾区，后通过不断实践探索和演变，向全国更多地区推广。根据《飞地经济的空间生产与治理结构——基于国家空间重构视角》（李鲁奇、 马学广、鹿宇 ，2019）一文统计，我国的“飞地经济”以短距离联系为主，飞出地与飞入地距离在506.4km以下的占比为63.8%。

在类别探索方面，经历了“正向飞地-反向飞地-双向飞地”的飞地经济1.0、2.0、3.0探索迭代。本世纪初，浙江、江苏和广东从省级政府层面分别统筹推进“山海协作工程”“南北挂钩模式”和“产业转移行动”，涌现出大量的省内产业转移园、共建园。国家发改委在2015年印发《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，2016年，国家“十三五”规划纲要出台，支持有条件的地区发展“飞地经济”，带动一批跨省域的合作互助飞地。发达地区作为“飞出地”，相对欠发达地区作为“飞入地”的正向飞地模式得以大面积推广。2012年规划的浙江衢州海创园则将二者位置对调，进一步提升欠发达地区的主动性。“反向飞地”逐步细化为产业飞地、科创飞地、人才飞地、消薄飞地、生态补偿飞地等多种形式。近年来“双向飞地”逐渐兴起，通过两地耦合联动、互设飞地的形式，进一步提升产业的嵌入深度，实现跨区域的闭环发展。

“双向奔赴”的罗湖实践

深圳作为国内最具创新力和发展活力的城市之一，同时也是广东省“双核”城市之一，成为省内外城市飞地的重要选项。一方面，“正向飞地”持续深化。广安（深圳）共建产业园区、湖南衡阳白沙洲深圳工业园区、新疆喀什深圳产业园等二十余个项目纷纷落地。全国首个特别合作区深汕合作区发展迅猛，今年上半年GDP增速达32.3%。省内如江门、珠海等城市谋划借鉴深汕模式，与深圳设立联名合作区，共同打造“升级版飞地”。另一方面，“反向飞地”实现突破。今年以来，河源下辖的连平、龙川、紫金三县相继在深圳南山、宝安、龙华三区开启“反向飞地”试点。近日“潮州-罗湖创享岛”将协作范围扩展到潮州，是深圳助力区域均衡发展的又一生动注脚。

《潮州市产业发展布局“十四五”规划》指出，“深化潮州-中山、潮州-深圳、潮州-佛山产业链、创新链、人才链协同发展”。罗湖《2023年政府工作报告》在“聚焦重点领域实现突破”的具体举措中，也提出“探索发展飞地经济”。 时至今年8月，潮州、罗湖在不到半年的时间里，就完成了从初步设想、达成共识再到选址落地、筛选并导入企业的整个过程。

“潮州-罗湖创享岛”项目在充分吸收其他飞地发展经验的基础上，主要在四个方面进行了优化创新：一是充分考虑双方需求。在主导产业的选择上，既考虑了潮州陶瓷、食品等传统产业升级诉求及新能源等新兴产业起步需求，又兼顾罗湖“7+1”战略性新兴产业集群的赋能应用。可实现新材料等同类产业的上下游协同和产业链延伸，以及异质性产业间的功能互补。入驻企业既包括生产贸易型企业，也有新型研发机构，可与罗湖创新资源结合，打通从研发转化、应用制造到销售流通的全生命周期。二是提前规划合作机制。两地通过《关于潮州-罗湖创享岛共建合作方案》《共建潮州-罗湖创享岛合作协议》，对飞地的合作模式与路径进行了前置规划。同时，通过明晰分工和政策叠加，在一分一合间为后续合作的推进奠定了坚实基础。三是约定条件，共同监管。双方约定创享岛的入驻对象为“四梁八柱”企业、高新技术企业、专精特新企业或科技型中小企业等优质企业，并提供相应的研发费用、知识产权证明文件，在适当避免企业利用政策“搭便车”的同时，也能确保“飞入地”罗湖能切实获得回报。四是立足当前，着眼长远。除政府间的磨合协作外，企业的长期稳定发展也是飞地持续运营的重要因素。为此，两地以高效服务为宗旨，罗湖方面致力于为园区建设和项目落地提供更好的支持和资源导入，潮州方面将细致研究政策、审批等方面的差异性，帮助企业尽快适应。

“潮州-罗湖创享岛”的落成，既是潮州和罗湖实现高质量发展能级提升、实现“1+1＞2”的内生需要，更是落实全省“百县千镇万村高质量发展工程”和产业有序转移工作的具体实践。下一步，为提升各方积极性，更好实现效能提升，在运营层面，建议“反向飞地”在当前技术研发、人才招引、成果转化、企业孵化、产业联动等功能的基础上，适当加入配套辅助的宣传展示及销售环节。在考核层面，建议也可适当参照江苏省做法，对评价得分排名靠前的飞地给予建设用地指标奖励。

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